თავდაპირველად გამოქვეყნდა საქართველოს პოლიტიკის ინსტიტუტის (GIP) ვებ-გვერდზე
2017-2018 წლების საკონსტიტუციო რეფორმის შედეგად საქართველო საპარლამენტო რესპუბლიკად გარდაიქმნა. ამ რეფორმის საფუძველზე განახლებული 1995 წლის კონსტიტუციის ფონზე, სამწუხაროდ, ხშირია არასწორი განმარტებები, რომელიც უკავშირდება საქართველოს პრეზიდენტის პოლიტიკურ და სამართლებრივ სტატუსს, კერძოდ, ამ უკანასკნელის მიერ „პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის“ ამა თუ იმ ხარისხით დაცვის აუცილებლობის საკითხს.
მაგ. საქართველოს პრეზიდენტი ამა თუ იმ პოლიტიკური თემის განხილვისას ხშირად აცხადებს, რომ „არ იცის“ საკითხი, „არ შეუძლია“ ან „არ შეაფასებს“ მათ. წარსულში ეს თემები იყო: უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა კანდიდატურების წარდგენის საკითხი, უკრაინისათვის ავტოკეფალიის მინიჭების მილოცვის საკითხი, მმართველ გუნდში მიმდინარე დაპირისპირებები, ცილისწამების შესახებ საკანონმდებლო ინიციატივის განხილვის საკითხი, ნარკოპოლიტიკის ლიბერალიზაციის შესახებ ინიციატივები, ნაციონალურ მოძრაობასთან თანამშრომლობის საკითხი და სხვ.
ერთ-ერთი შემთხვევა იყო 2020 წლის 4 მარტს, როდესაც პარლამენტის პლენარულ სესიაზე საქართველოს პრეზიდენტმა, სალომე ზურაბიშვილმა ყოველწლიური მოხსენება წარადგინა. გამოსვლისას პრეზიდენტი ზურაბიშვილი საარჩევნო რეფორმასა და პოლიტიკურ დაპირისპირებას გამოეხმაურა და განაცხადა, რომ არ აპირებს „პოლიტიკურ ჭიდილში ჩაბმას” და არც ერთ მწვავე პოლიტიკურ საკითხზე პირადი პოზიციის დაფიქსირებას:
„კონსტიტუციით დადგენილი ჩემი უფლება-მოვალეობებიდან გამომდინარე, მე არ ვაპირებ პოლიტიკურ ჭიდილში ჩაბმას; არც ერთ მწვავე პოლიტიკურ საკითხზე პირადი პოზიციის დაფიქსირებას. არა იმიტომ, რომ საკუთარი მოსაზრება არ გამაჩნია, არა იმიტომ რომ ვინმესი მეშინია, არამედ იმიტომ, რომ მიუკერძოებელი, დამოუკიდებელი და ზეპარტიული პრეზიდენტი პარტიებსა და საზოგადოებას საკუთარ აზრებს თავს არ მოახვევს.”
მსგავს განცხადებებს საქართველოს პრეზიდენტი ხშირად აკეთებს. შესაბამისად, ეს საკითხი აქტუალობას არ კარგავს და ხშირად არის განსჯის საგანი როგორც მედია საშუალებების ისე საზოგადოების მხრიდან. ეს ბლოგპოსტი მცდელობაა იმისა, განიმარტოს თუ რას გულისხმობს საქართველოს პრეზიდენტის „ნეიტრალური არბიტრის“ ფუნქცია სახელისუფლებო შტოებს შორის და თუ რამდენად „აპოლიტიკური“ შეიძლება იყოს ეს უკანასკნელი.
პრეზიდენტის ფუნქციები საპარლამენტო რესპუბლიკებში – გერმანიის მაგალითი
სახელმწიფოს მეთაურის ინსტიტუციონალიზაციის იდეა ხშირად აღიქმება ერთგვარ რემინისცენციად მონარქიის ეპოქისა, რომელიც თან ახლავს რესპუბლიკური მმართველობის ფორმას, მონარქიის გაუქმების შემდეგ. ამ თვალსაზრისით, ნიშანდობლივია, სახელმწიფოს მეთაურის სტატუსი, განსაკუთრებით, საპარლამენტო რესპუბლიკებში, სადაც პრეზიდენტი არ წარმოადგენს აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურს (ამ როლს ითავისებს პრემიერ-მინისტრი ან კანცლერი. ეს სახელწოდებები სამართლებრივი კულტურის მიხედვით მონაცვლეობს), თუმცა რჩება სახელმწიფოს მეთაურად. ამ კონტექსტში, მნიშვნელოვანია შემდეგი საკითხები (Stein, Torsten: Der Bundespräsident als „pouvoir neutre”? ZaöRV 2009, S. 249): რა ხარისხით არის პრეზიდენტი პოლიტიკურად ნეიტრალური („neutre”) ფიგურა? რა ხარისხით მოიცავს მისი სტატუსი ძალაუფლების („pouvoir”) გარეშე ფუნქციონირების იდეას? თუ ითავისებს მხოლოდ პოლიტიკური „მედიატორის“ ფუნქციას? და მოქმედებს მაშინ, როდესაც „hard power” (ხისტი ძალა), აგრეთვე, „soft power” (რბილი ძალა) ვერაფერს აღწევს და ნეიტრალური „smart power”-ის (გონიერი ძალა) გამოყენება ხდება აუცილებელი?
ზოგადად, საპარლამენტო რესპუბლიკებში პრეზიდენტი მხოლოდ ფორმალურად მონაწილეობს აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობაში და არ შეიძლება იყოს რომელიმე პოლიტიკური პარტიის წევრი. და მსგავს შემთხვევებში, საპარლამენტო რესპუბლიკების კონსტიტუციათა სისტემური ანალიზი ცხადყოფს, რომ პრეზიდენტს მოეთხოვება თავშეკავება აქტიური პოლიტიკურ პროცესებში მონაწილეობისაგან. რაც არ ნიშნავს, რომ მას არ აქვს შესაძლებლობა შეაფასოს ცალკეული თემები პოლიტიკურ კონტექსტში. მიმდინარე პოლიტიკური პროცესებისაგან, გარკვეულწილად, დისტანცირების ვალდებულებისა და სახელისუფლებო შტოებს შორის ნეიტრალური არბიტრის როლის შესრულებისას გამოვლენილ/გამოსავლენ პოლიტიკურ აქტივიზმს შორის ერთმნიშვნელოვანი მიჯნის იდენტიფიცირება, ამ თვალსაზრისით, მიიჩნევა, რომ რთულია.
ქართულ გამოცდილებას, საპარლამენტო რესპუბლიკის კონტექსტში, ხშირად ადარებენ გერმანულ ანალოგს. შესაბამისად, საინტერესოა, როგორ აღიქმება პრეზიდენტის როლი თავად გერმანიის ფედერაციაში, რომელიც, ასევე, საპარლამენტო რესპუბლიკას წარმოადგენს. შედარებისათვის, გერმანიის ფედერაციული რესპუბლიკის პრეზიდენტის სტატუსს გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლო ასე აღწერს:
„საკუთარი წარმომადგენლობითი და ინტეგრაციული ვალდებულებების შესასრულებლად ფედერალური პრეზიდენტი ვალდებულია საერთო კეთილდღეობის დაცვისა და შენარჩუნების მიზნით ხმა აღიმაღლოს და საკუთარი საჯარო აქტივიზმის შედეგად ყურადღება გაამახვილებინოს საზოგადოებას იმ იდენტიფიცირებულ გაუგებრობებსა და ნეგატიური განვითარებებზე, განსაკუთრებით, რომელნიც მოქალაქეთა მშვიდობიან თანაცხოვრებას საფრთხეს უქმნიან. ასევე, გაუწიოს აგიტაცია საკუთარი აქტივიზმით ამ ტიპის ნეგატიური განვითარებების პრევენციას. პრეზიდენტს, ამ თვალსაზრისით, შეუძლია იმოქმედოს მისი ინტეგრირებადი როლის გათვალისწინებით და თავისუფალია საკითხში, დაასახელოს ის რისკები, საფრთხეები და წინაპირობები, რომელიც ყოველივე ამას იწვევს. (…) ყოველივე ზემოაღნიშნული არ ეწინააღმდეგება კონსტიტუციურ მოლოდინს პრეზიდენტისადმი, რომ ეს უკანასკნელი – განსაკუთრებით, საარჩევნო დროს – დისტანცირდება (…) პოლიტიკური პარტიებისა თუ სხვა საზოგადოებრივი ჯგუფების მიზნებისა და აქტივიზმისაგან, რადგან ეს არ გულისხმობს პოლიტიკურად ინდიფერენტული პრეზიდენტის არსებობას.“ (BVerfGE 136, 323 Rn. 31).
პრეზიდენტის უფლებამოსილებების ცნებისაგან განსხვავებულად აღიქმება მისი კონსტიტუციური მოვალეობები, ფუნქციები და როლი. ამ კონტექსტში, შეიძლება საუბარი იმ კონსტიტუციურ „მოლოდინებზე“, რომელიც მიემართება პრეზიდენტს. ეს უკანასკნელი ვალდებულია იყოს „ნეიტრალური“, თუკი ის მოქმედებს როგორც მომწესრიგებელი, დაძაბული პოლიტიკური გარემოს განმმუხტველი და დამაბალანსებელი პირი ანუ როგორც ნეიტრალური არბიტრი (ნეიტრალური სხვა მონაწილე პოლიტიკური აქტორებისა და მათი პოლიტიკური პოზიციების მიმართ), ყოველდღიური პილიტიკური პროცესების გათვალისწინებით, არსებული კრიზისების ფონზე. ამ შემთხვევაში, საუბარია კონსტიტუციურ პრინციპზე, მაქსიმალური ნეიტრალიტეტის დაცვის შესახებ. მიუხედავად ამისა, არსებობს მოსაზრება, რომ საპარლამენტო რესპუბლიკებში პრეზიდენტი, საკუთარი კონსტიტუციური ვალდებულებების განხორციელებისას, თუკი საჭიროდ მიიჩნევს, უფლებამოსილია წინააღმდეგობა გაუწიოს რომელიმე პარტიის მიერ არჩეულ კურსს, პოზიციას და ა.შ. შესაბამისად, არსებობს მოსაზრება, რომ ნეიტრალიტეტი, ამ თვალსაზრისით, პრეზიდენტს ავალდებულებს თავი შეიკავოს მხოლოდ ცალმხრივი, არაობიექტური თვითგამოხატვის ფორმებისაგან.
გერმანიაში არსებობს, აგრეთვე, საერთო აზრი იმის შესახებ, რომ ფედერალური პრეზიდენტი არის „ინტეგრაციის ფუნქციის“ მატარებელი. ინტეგრირებას დაქვემდებარებულ საკითხებში, ამ შემთხვევაში, მოიაზრება კონსტიტუციური ორგანოების თანამშრომლობის ხელშეწყობის, ასევე, პოლიტიკური პლურალიზმის გათვალისწინებით, მოქალაქეთა ჯგუფების საზოგადოებრივი ინტეგრირების იდეა ყოველდღიური პოლიტიკური პროცესების გათვალისწინებით. ამ კონტექსტში, განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება პრეზიდენტის სიტყვით გამოსვლებს და მის ამგვარ აქტივობებს შიდასახელმწიფოებრივ თუ საერთაშორისო დონეზე. პრეზიდენტი, როგორც „კონსტიტუციის თანა-დამცველი“ (საკონსტიტუციო სასამართლოსთან ერთად, რომელსაც „კონსტიტუციის მცველს“ უწოდებენ) ვალდებულია ყურადღებას ამახვილებდეს იმ საკითხებზე, რაც არსებითია მისი ქვეყნის განვითარებისათვის, თუნდაც და სწორედ რომ პოლიტიკურ კონტექსტში.
პრეზიდენტის სტატუსი საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით
ზოგადად, გერმანული გამოცდილების განვრცობა (ამ გამოცდილების გამოყენება) პრეზიდენტთან მიმართებით საქართველოს პრეზიდენტზეც შეიძლება, რადგან საქართველო საპარლამენტო რესპუბლიკაა.
საქართველოს კონსტიტუციის შესაბამისად, პრეზიდენტი დამოუკიდებელი კონსტიტუციური ორგანოა და წარმოადგენს სახელმწიფოს მეთაურს. საქართველოს პრეზიდენტი არ შეიძლება იყოს რომელიმე პოლიტიკური პარტიის წევრი. მიუხედავად ამ ტიპის დამოუკიდებლობისა, ის გარკვეული ხარისხით მმართველობით-აღმასრულებელ ფუნქციებს ასრულებს. შესაბამისად, პრეზიდენტი არ განეკუთვნება ხელისუფლების არცერთ შტოს, თუმცა, თავისი არსით ერთგვარი აღმასრულებელი ფუნქციები ეკისრება.
საქართველოს კონსტიტუცია არ მოითხოვს პრეზიდენტი იყოს აპოლიტიკური. პრეზიდენტის აქტივიზმი პარტიული პოლიტიკისაგან დისტანცირებული კონსტიტუციური ორგანოს საქმიანობის იდეას მოიცავს. ამ თვალსაზრისით, პრეზიდენტის კონსტიტუციური ვალდებულებები ცალსახად პოლიტიკურია. პოლიტიკისაგან დისტანცირების პრინციპი მხოლოდ პარტიულ ნეიტრალიტეტსა და საზოგადოების პოლიტიკური პლურალიზმის გათვალისწინებით, ნეიტრალური, მიუკერძოებელი არბიტრის ფუნქციას გულისხმობს.
თუკი პრეზიდენტის უფლებამოსილებებს გადავწვდებით, აღსანიშნავია, რომ პრეზიდენტი არის სახელმწიფოს მეთაური, საქართველოს თავდაცვის ძალების უმაღლესი მთავარსარდალი, მაგრამ ის არ აყალიბებს მთავრობას, არ არის მთავრობის მეთაური და არ შეუძლია მთავრობის დათხოვნა. ამ პროცესში პრეზიდენტი მხოლოდ ფორმალურად მონაწილეობს. იგივე პრინციპი მოქმედებს პარლამენტის დათხოვნისას, საკანონმდებლო პროცესის მიმდინარეობისას და საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის გამოცხადებისას. ამ ტიპის უფლებამოსილებებს პრეზიდენტი საპარალმენტო პოლიტიკური ძალების ჩართვის გარეშე ვერ ახორციელებს. ამ კონტექსტში, საქართველოს პრეზიდენტი ფაქტობრივად, „სახლემწიფო ნოტარიუსის“ ფუნქციას ასრულებს. თუმცა, აღსანიშნავია, რომ მაგ. შეწყალების უფლებამოსილების განხორციელებისას, ეს უკანასკნელი, სრულად დამოუკიდებელია. საქართველოს პრეზიდენტი ფლობს ამ ტიპის სარეზერვო უფლებამოსილებებსა და ფუნქციებს გარკვეული ხარისხით.
გარდა ამისა, აღსანიშნავია, რომ საქართველოს პრეზიდენტი ფლობს უფლებამოსილებას შეიტანოს კონსტიტუციური სარჩელი საკონსტიტუციო სასამართლოში და აქციოს დავის საგნად მოქმედი კანონმდებლობის კონსტიტუციურობის საკითხი (კონტროლის მასშტაბი, ამ შემთხვევაში, კონსტიტუციის მთლიანი ტექსტია. ნორმათა აბსტრაქტული კონსტიტუციური კონტროლი). დღემდე საქართველოს არცერთ პრეზიდენტს ეს უფლებამოსილება არ გამოუყენებია.
დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ საქართველოს პრეზიდენტი საკუთარი ფუნქციების განხორციელებისას, სამივე სახელისუფლებო შტოსთან ურთიერთობისას უნდა მოქმედებდეს პარტიული პოლიტიკის მიმართ, მაქსიმალური ნეიტრალიტეტის დაცვით. ამასთან, უნდა დარჩეს ობიექტური და მიუკერძოებელი ამა თუ იმ საკითხის შეფასებისას, იმ პოლიტიკური პლურალიზმის გათვალისწინებით, რომელიც დამახასიათებელია თანამედროვე სოციუმისათვის. პრეზიდენტს მოეთხოვება, აგრეთვე, დისტანცირება აქტიური, ყოველდღიური პოლიტიკისაგან (პოლიტიკის კეთების ყოველდღიური, აქტიური პროცესისაგან). ამ თვალსაზრისით, პრეზიდენტს საპარლამენტო რესპუბლიკებში ხშირად მოიხსენიებენ „სახელისუფლებო შტოდ – sui generis“. გარდა და მიუხედავად ამისა, საქართველოს პრეზიდენტი ფლობს ერთგვარ სარეზერვო ფუნქციებს, კერძოდ, თუკი სხვა სახელისუფლებო შტოები „დაივიწყებენ“, პრეზიდენტი, მისი კონსტიტუციური როლის გათვალისწინებით, არათუ უფლებამოსილია და ვალდებულიც არის, შეახსენოს ამ უკანასკნელთ საკუთარი კონსტიტუციური მოვალეობები მთელი ქვეყნის წინაშე, საპრეზიდენტო ავტორიტეტის გამოყენებით. რაც გულისხმობს პრეზიდენტის, როგორც კონსტიტუციური ორგანოს სტატუსზე აქცენტირებას და მისი, როგორც „კონსტიტუციის თანა-დამცველი“ ორგანოს როლზე ხაზგასმით, სახელისუფლებო შტოებისათვის კონსტიტუციური მოვალეობების სიტყვიერ შეხსენებას.
შესაბამისად, აბსოლუტურად არასწორი მიდგომაა, პრეზიდენტის სრული დისტანცირება რაიმე ტიპის საკითხის შესახებ საკუთარი მოსაზრების გამოთქმისაგან იმ მიზეზით, რომ ის „აპოლიტიკური“ თანამდებობის პირია… სახელისუფლებო შტოებს შორის ნეიტრალური არბიტრისა და ინტეგრაციის ფუნქციით დატვირთული პრეზიდენტის კონსტიტუციური როლი აპოლიტიკურობას არ გულისხმობს. მისი ფუნქციები და უფლებამოსილებები პოლიტიკისაგან სრულად დაცლილი ვერ იქნება. კერძოდ, პრეზიდენტი საპარლამენტო რესპუბლიკებში უნდა დისტანცირდეს ყოველდღიური პოლიტიკის კეთების პროცესისაგან, პარტიული პოლიტიკისაგან და დარჩეს მიუკერძოებელ არბიტრად სახელისუფლებო შტოებს შორის, თუმცა, საკუთარი კონსტიტუციური ფუნქციების გათვალისწინებით, ის ვერ იქნება დისტანცირებული მთლიანად პოლიტიკისაგან, პირიქით, მოეთხოვება კიდეც პოლიტიკური განცხადებები, თუკი სახელისუფლებო შტოებს შორის ნეიტრალური არბიტრისა და კონსტიტუციით გათვალისწინებული ინტეგრაციის ფუნქციები ამას მოითხოვს.
